3.社区公约、市民公约、行业规范等现代性的民间规范未能通过地方立法有效吸收和整合利用。广州城市化水平已达到80%以上，很多人会认为在现代化的特大城市里，民间规范并无多大的作用空间。实际上，与乡村存在习俗类似，城市也存在相应的习惯规范，其中最为典型的就是社区公约、市民公约和行业规范。在广州城市社区尤其是在一些新兴社区，居民间呈现出陌生人社会的关系结构，因而鲜有形成传统意义上的习惯规范。当前广州社区治理中民间规范的稳定部分主要是一种人为理性建构的社区公约和市民公约。城市住宅商品化的发展使住宅小区日渐成为城市居民活动的重要载体，从而催生了用于调整物业业主、物业使用人、物业管理企业等多元主体权利义务关系的社区公约。但是2014年制定实施的《广州市物业管理暂行办法》对于社区公约就基本没有涉及。行业规范包括行业协会章程、行规行业、行业协会标准、行业惯例。广州作为国内乃至国际上重要的商贸城市，有着大量的发挥社会治理作用的行业规范。然而，广州在建设国际商贸中心和枢纽网络型城市过程中，并未通过地方立法充分整合利用这些行业规范。例如，2014年制定实施的《广州市社会组织管理办法》，仍主要是一部行政管理性政府规章，没有吸收和整合行业协会等社会组织的规范资源。

二、多元化纠纷解决机制尚未有效形成

党的十八届五中全会明确提出，要引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，这是加强和创新社会治理的重要举措。一个平安和谐的社会，需要功能相辅相济、程序上有起有承的全社会共同参与的多层次、多元化的纠纷解决机制。这对科学分流各种案件、缓解社会矛盾、节约司法资源具有十分重要的作用。

近年来，广州市人民调解工作取得长足进展，筑牢了化解矛盾纠纷“第一道防线”。截至2016年底，广州市共有各类人民调解组织3210 个，其中行业性调委会61个，企业调委会312个，专兼职调解员14000余名，连续四年调解成功率在98%以上。截至2017年6月30日，全市各级人民调解组织共调解案件26006宗，成功化解25796宗，成功率达到99.19%。此外，全市在法院推进的诉前联调、委托调解机制，作为诉调对接机制的具体模式，发挥了全方位联动的效果。

尽管广州市近年的人民调解工作成效突出，但工作任务依旧繁重，人民调解的作用有待进一步充分发挥。而行业调解制度、诉调对接机制建设，因起步较晚、覆盖较窄、推进较慢，经验较少等原因，都仍处在机制建设的初级阶段。所以，广州在城市治理中并未完全形成能调动全社会共同参与的，多层次、多元化的纠纷解决机制。下面分别从人民调解、行业调解、诉调对接三个方面进行分析：

1.人民调解存在的问题。一是组织设立不够普及、机构不够健全。在大型企业设立调解组织的同时，没有兼顾到小型企业（私企）调解组织的建设；调解组织内的工作体制机制仍不够细化规范化。二是人民调解员队伍业务素质有待提高。虽然主持调解工作的一般是当地年纪稍长、有影响力的人， 调解结果容易让人信服，但他们也一般不具备专业的法律知识。三是案件没有适当分类处理。对于应当或可以调解的案件，没有引导当事人通过调解方式解决；对于不能调解的案件，却超范围调解；调解失败后，不能指引当事人向有关职能部门寻求解决办法。四是没有建立完整的调解档案并形成共享。值得注意的是，调解结果可作为后续案件处理的参考和依据，如果没有形成统一档案，将造成调解或司法资源的浪费，并影响诉调衔接效果。五是人民调解没有提供专项经费支持，使得工作的深入开展难以得到保障。

2.行业调解存在的问题。开展行业性、专业性人民调解工作，是充分发挥人民调解职能作用的重要举措，是新时期人民调解工作的创新、发展。但由于开展时间不长，广州行业性、专业性人民调解仍存在较多问题。一是行业调解中立性不足。行业协会普遍缺乏民间性、自治性和独立性，行政色彩浓厚；行业协会自律性、他律性不足，全国尚未制定统一的行业协会法，政府多头监管体制难以发挥实质作用，第三方监督组织也尚未建立。行业协会远离公众视野，难以接受外部评价与监督。因此，对行业调解中立性、公正性的质疑难以消弭。二是行业调解功能弱化。社会对于行业调解的功能、程序、效力缺乏深入认识，这直接抑制了对行业调解的需求，由此导致行业调解的功能难以发挥。三是调解结果缺乏稳定性。立法赋予行业调解的法律效力层级较低，由于调解本身缺乏强制执行力，申请司法确认又必须由双方当事人共同申请，因此当事人仍然可以轻易反悔，致使调解失效。四是调解程序较为随意。目前的调解程序设置未能充分体现自愿原则，有的调解员会出现强行介入、利用社会地位要求当事人服从，或者出现久调不决等忽视程序的情况。五是调解人员业务能力偏低，没有足够的经费保障。行业调解人员应具备丰富的专业知识， 而广州目前对行业调解人员并没有实施严格的准入门槛，规定从业资质。经费保障的缺乏，也导致调解员的流失， 阻碍了行业调解工作的进一步开展。

3.诉调对接存在的问题。一是诉调对接主要以效力衔接为主。广州目前“调解+司法” 的实践模式主要是以司法确认方式赋予调解组织结果以强制执行力为合作内容，诉前联调与委托调解还有较大的挖掘空间。二是相比其他城市或地区，广州调解组织与区域内的两级法院的联动并不活跃，主要体现在联动所涉及案件的数量规模较小，如广州市工商联调解仲裁指导中心自其成立后的一年内，为非公有制企业提供调解等法律服务 40 余宗， 其中只有一起与法院合作成功调解———从化某开发商与11 名业主之间的侵权纠纷案件。可见，联动机制还未切实发挥其预期的社会效应。广州市法院诉前联调机制从2011 年开始启动，而行业协会与法院联动调解商事纠纷机制于2013 年才开始正式启动。虽然广州陆续成立了各类调解组织，以及在某些领域进行了大胆的尝试，但与江浙地区以及省内如深圳、佛山、东莞等地方的实践相比，仍然还处于摸索阶段。另外，诉调对接机制还没有完善的法律依据，机制运行保障力缺乏，如法院与协作单位的双向互动机制尚未建立，更多的是依赖于法院进行诉前引导、诉中委托调解、邀请调解，诉调对接工作具体程序规范尚未建立，对调解主体责任、分工等问题未给予明确的规定， 导致实施过程中法院与协作单位各自为政，从而产生推诿现象。协作单位参与调解达成的审查标准、审查程序、收费标准、文书格式不一， 也会导致诉调对接成果公信力不足，结果差强人意。