内容提要：社会治理能力现代化的核心和基础是法治，即实现社会治理的良法善治。本文通过实地调研、深度访谈、问卷调查等多种形式， 对广州特大城市社会治理能力现代化中的法治建设问题展开了考察。考察表明，广州社会治理在法治上存在如下不足之处：一是社会治理中地方立法与民间规范尚未形成良性互动机制；二是社会治理中多元化纠纷解决机制尚未有效形成；三是基层社区治理的法治化水平依然较低。针对这些问题，提出法治社会建设解决方案，有利于推动广州特大城市社会治理能力的现代化。

关键词：社会治理;地方立法;民间规范;多元化纠纷解决;法治化

    谈萧，法学博士，广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心主任。本文系广州市社科规划重大项目研究成果。本文原刊于《法治社会》2017年第5期，感谢作者授权发布，如需转载请注明出处。注释已略，如需引用请核对期刊原文。

近年来，广州在建设法治政府、法治社会上取得了长足的进展。尤其是在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定以来， 广州在依法治市方面的探索，顺应了特大城市社会治理的核心是法治的根本要求和基本规律。但是，根据治理现代化的法治理念和目标要求， 广州社会治理的法治化水平仍有进一步提升的空间。

一、地方立法与民间规范尚未形成良性互动机制

党的十八届四中全会指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。广州为岭南文化的典型代表，也是广府文化的发源地，独特的传统文化中孕育的民俗习惯、乡规民约等民间规范对广州社会治理具有非常重要的作用。广州是古代海上丝绸之路的发祥地，也是我国两千多年来唯一没有关闭过的对外通商口岸，近年来广州更是大力打造国际商贸中心和枢纽网络型城市。作为现代化、国际化的特大商贸城市，市民公约、行业规章、团体章程等社会规范对广州社会治理亦能发挥巨大作用。广州地方立法历来较为注重吸收、转化民间规范。例如，1991年广州首开禁鞭先例，制定《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》，改造民间爆竹燃放习俗。随后，全国有近300个城市效仿实施“禁鞭令”。又如，2011 年广州制定实施“垃圾分类”规定，引导市民形成良好的生活垃圾分类习惯，成为全国首批生活垃圾分类示范城市。

然而，广州地方立法与民间规范只是零星地发生一些关联，二者尚未形成良性互动机制，对社会治理的创新和促进作用也非常有限。2015 年《立法法》修改，规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这意味着广州的地方立法应紧密围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等更需要与民间规范互动的领域展开。总体来看，广州地方立法与民间规范的融合互动尚存在如下一些缺憾：

1.某些民间规范与地方立法存在直接冲突。广州地区一些民间规范价值导向与地方立法有所不同，一些民间规范因袭陈规旧章甚至成为陋习陋俗的载体，因而与经济社会发展的客观规律相悖，从而不仅对经济社会发展造成了阻碍，同时也极大地制约了其自身的发展。以村规民约为例，广州很多村规民约中有减损“外嫁女”权益的规定。例如，《番禺区市桥镇沙圩一村股份经济合作社章程》规定，已出嫁（含已登记未迁出户口）的不计算股权。据此，沙圩一村以村民陈某某已出嫁为由，不给予其股份分配权。陈某某以其合法权益受到侵害申请番禺区人民政府市桥街道办事处作出处理。市桥街道办依照地方性法规相关规定，责令沙圩一村给予陈某某与本村村民同等的股份分配及福利待遇。沙圩一村不服，向番禺区人民政府提起行政复议。在复议机关作出维持原行政行为的决定后，沙圩一村又将市桥街道办诉至法院。此后，沙圩一村又发生两起“外嫁女” 股份及福利待遇分配纠纷事件，市桥街道办依照《广东省农村集体经济组织管理规定》，对两“外嫁女”的请求予以支持，继而又引发其与沙圩一村等的诉讼。

2.地方立法未能充分通过民间规范彰显地方特色。广州地区民间规范所涉及的主题多是婚丧嫁娶、节庆活动、邻里关系、人情往来、伦理道德、纠纷解决等日常事务，与民众日常生产生活息息相关，是广州地方风土人情的集中体现。这些事项，同样也应是广州地方立法所重点关注的对象。地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量的一个基本标准。然而，当前广州地方立法更侧重于立法过程控制与技术控制，地方特色彰显不足，地方立法“照抄照搬”的现象依然存在。这导致部分地方立法成为了对上位法的简单重复或对其他地方立法的“抄袭”，从而造成了地方立法与地方实际相脱离，也使得地方立法因“不接地气”而实施效果不佳。我们通过梳理广州市地方性法规数据库，发现仅有4件地方性法规涉及民间规范。以《广州市社会治安综合治理条例》为例，该条例1991年制定，2010年和2015年两次修正，尽管条文规定较为细致，但基本多数条文在上位法中已有相关规定，且与其他省市相关立法相比，并无特色可言。岭南文化中注重利用民间组织、公益组织等社会力量进行治安综合治理的传统，在该条例中没有丝毫体现。